时隔近一年半，中小银行专项债再度重启。
7月22日，吉林省财政厅发布2025年第六批吉林省政府债券发行结果，宣告年内首笔中小银行专项债落地。
据悉，吉林省拟组建省级农商行并统一法人，而该笔中小银行专项债合计发行总额260亿元，将经由吉林金控集团以间接入股的方式，全部用于吉林农村商业银行股份有限公司（下称“吉林农商银行”）的资本补充项目。
受访专家指出，中小银行专项债用于补充中小银行资本金，具有成本低、力度大、见效快的优势。此次发行释放了“化险不松劲”的政策信号。展望后续，中小银行专项债短期内增发的额度有限。
260亿中小银行专项债落地
中国债券信息网发布的公告披露，今年第六批吉林省政府债券合计发行总额为334.2764亿元。其中，260亿元为吉林省政府支持中小银行发展专项债券，发行期限为10年，票面利率为1.76%，这也是我国本年度首笔落地的中小银行专项债。
吉林省财政厅7月15日发布的公告显示，该笔总额260亿元的中小银行专项债将全部投入吉林农商银行资本补充项目。根据吉林农信系统改革工作安排，吉林省拟组建省级农商行并统一法人。
在广发证券银行首席分析师倪军看来，此次发行是全国5500亿元中小银行专项债基本收尾之后，再度新增的一个发行案例，释放了“化险不松劲”的政策信号。考虑到中小银行风险化解和资本补充困境，预计未来可能通过专项债额度扩容或调整用途（如从资本补充转向并购重组）延续支持。
“地方政府专项债券用于补充中小银行资本金，是我国地方银行改革化险的重要措施。”复旦发展研究院助理研究员、复旦平安宏观经济研究中心主任助理石烁对《国际金融报》记者直言。
展望后续，石烁认为，中小银行专项债的增发空间已经非常有限。
“2020至2022年，财政部共安排了5500亿元的中小银行专项债额度。此后，这一额度没有再增加。但在2020年至2023年，专项债发行总额已达4979.8亿元。加之2024年3月广西发行的60.2亿元和本次吉林发行的专项债，发行总额已达5300亿元，额度仅余200亿元左右。”石烁分析道，“考虑到国务院在2024年底出台了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，并且财政部已经对2025年专项债务规模作出严格限制，所以短期内增发的额度和政策空间都很小。”
深度关联省联社改革
值得关注的是，此次中小银行专项债的发行与吉林省联社改革紧密相关。
根据相关文件，本次发行260亿元专项债券和调整吉林农信辖内17家农商行已使用的86亿元专项债券，共计346亿元，由吉林省财政厅划至吉林金控集团，吉林金控集团入股吉林农商银行，帮助吉林农商银行提高资本充足率和抗风险能力，增强运营实力，支持业务持续稳健发展。
相关公告称，改革完成后，吉林农商银行将是健康良好的银行，股本预计400亿元（含吉林金控集团入股346亿元）。专项债券到期后，吉林金控集团将市场化转让所持有的吉林农商银行股份，吉林省将积极协调优质省内企业承接，使专项债券本息顺利回收。
“目前，专项债补充中小银行资本金有间接入股和转股存款协议两种方式。吉林省本次采用的是间接入股，即省财政厅将专项债资金划至吉林金控集团，再由吉林金控入股吉林农商银行，以此补充核心一级资本。”石烁指出。
倪军指出，从支持对象看，目前全国中小银行专项债共涉及551家中小银行，以农信系统为主，农商行和农信社占比约89%。从运作模式看，资质较好的农商行多采用转股协议存款模式（如天津滨海农商行模式），而高风险农信社倾向于金控平台间接入股（如辽宁金控模式），后者通过股权集中管理强化风险管控。
“值得注意的是，2023年起专项债开始与省联社改革深度融合，例如河南、广西以及吉林等地通过发行专项债支持省级农商行组建，实现资源整合与风险分散。”倪军进一步分析道，“从政策效果看，中小银行资本充足率快速下滑的趋势被遏制，获得专项债支持的中小银行资本充足率明显提升，有利于化解广大农商行和农联社自身金融风险，更好地服务地方‘三农’经济以及中小微企业。”
不过，在石烁看来，尽管专项债用于补充中小银行资本金，具有成本低、力度大、见效快的优势，且从经验上来看，国家也倾向让金融化险化债表现优异的地方政府利用专项债来加快地方银行改革，但专项债仅是中小银行改革中的阶段性措施，而改革的最终目的是提升银行经营能力与核心竞争力。
“专项债虽然让银行的资本金增加了，但也让政府的债务‘水涨船高’，最终还是要财政来履行还款责任。当前，国务院持续加强专项债券监督问责，将专项债券管理使用情况作为地方党政领导干部经济责任审计的重要内容，就是在压实地方财政责任。”石烁最后建议道，“因此，吉林应当高度重视本次专项债的重要意义，既要加强专项债券资金使用监管，更要切实帮助吉林农商银行提高资本充足率和抗风险能力，增强运营实力，支持业务持续稳健发展，从而建立财政金融良性循环的长效机制。”
